党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》， 全面擘画了包括生态文明建设在内的我国发展新征程的宏伟蓝图，强调“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，对全面提高资源利用效率等作出重要部署，为推进生态文明建设、共筑美丽中国注入强大动力。

从世界现代化发展历程看， 18—19世纪工业化面临的主要矛盾是人力资源（如劳动力）和人造资本（机器、厂房等）稀缺而自然资本相对宽裕，需要通过发展机器等人造资本来以机器代替人，进而大幅度提高劳动生产率。到20世纪下半叶，地球上人口过多而自然资本稀缺的矛盾凸显，特别是自然资本及其大规模开发所带来的生态环境问题日益成为经济发展的限制因素。而到21世纪，自工业化以来人类活动已经彻底改变了地球的生态环境，带来了全球性的环境危机，最为突出的，就是全球气候变暖问题已不可回避，世界进入了人类活动在地质时间尺度上影响全球地形和地球进化的人类纪/人类世（anthropocene）。

习近平总书记在2017年中共中央政治局第四十一次集体学习时指出：“生态环境问题，归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的。资源开发利用既要支撑当代人过上幸福生活，也要为子孙后代留下生存根基。”这从最基本最深刻的层面揭示了人类面临的生态环境问题的根源，指明了生态文明建设最终目标，就是要解决资源过度开发和过度消费的问题， 确保人类赖以生存的自然资本总量不减，在更高水平实现人与自然的和谐共生。

自十八大以来，我们都强调要从自然资源确权及管理，到资源有偿使用和外部性处理，再到资源循环利用等全过程考虑资源利用的问题，强调市场配置资源的决定性作用，强调科学技术发展是提高资源生产率的根本动力，因此，我们需要从资源革命的高度去推动全面提高资源利用效率。在自然资本日益稀缺的背景下，从资源革命视角全面提高资源利用效率，对于破解我国资源环境危机意义重大，已成为我国推动绿色发展、促进人与自然和谐共生的重要战略选择，并将有助于引领和推动全世界共同努力建设人类命运共同体。

全面提高我国资源利用效率意义重大

一是破解资源环境危机、加快推进生态文明建设的重要举措。

改革开放以来，我国经济社会迅速发展，人民物质生活水平快速提高。与此相伴的，是人均资源消耗量的大幅增加，以及随之而来的环境压力。大部分发达经济体都经历过大量消耗自然资源和严重破坏生态环境的阶段，最终才实现经济增长方式从粗放型向集约型转变，但这些国家往往经历了上百年的现代化历程。我国高速工业化时间短，且进入现代化进程的绝对人口数量是史无前例的。人均资源消耗的快速增加与巨大人口总量相叠加，导致中国从相对适中的资源消费国在进入21世纪以来一跃成为主导全球资源消费增长的国家。尽管在此期间我国资源和能源效率不断提高，但由于前期经济增速长期保持10%左右，大大超过了同期资源和能源生产率的改进速度，加之高度出口导向性的经济发展模式， 以及保持相对较高资源自给率的要求，因而资源开采与生态环境面临巨大压力。我国目前处于工业化中后期，经济社会发展所需的自然资源消耗仍会增长，生态环境压力仍会持续。这是中国经济和社会发展面临的一个重要挑战，迫切需要采取有效措施加以解决。

全面提升资源利用效率，从经济维度来看，意味着以更少的自然资本投入换取更多的人造资本服务，即实现产品与服务的原材料强度和能源消耗强度最小化。资源消耗水平的下降意味着经济产出的整体要素投入成本得以降低，同时，产品或服务价值的增加，意味着一国在资源消耗不变的情况下，创造出更多的社会财富，从而使社会整体福利水平得以提升。而从环境维度来看，提高资源利用效率将减少生态环境压力。因为其不仅仅要关注经济系统中资源输入端的生产率，还要更关注污染排放端的生产率，进而实现整个生态系统中有毒物质扩散的最小化。总之，中国全面提升资源利用效率，实现资源节约、环境保护、生态保育， 是破解资源环境约束、促进经济发展方式转变的重要途径，也是体现“尊重自然、顺应自然、保护自然”，加快推进生态文明建设的必然选择。

二是保障资源安全乃至国家安全的战略需要。

习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时强调，坚持总体国家安全观、走中国特色国家安全道路，并明确提出了包括资源安全和生态安全在内的新国家安全观。十九届五中全会再次提出，要坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障。由此可见，资源安全是国家安全体系的重要组成部分。目前我国的资源安全状况并不乐观，国内环境形势喜忧参半，国际环境形势错综复杂。

全面提高资源利用效率， 是提升我国资源安全水平的战略需要。全面提高资源利用效率是一项系统工程，它不仅有助于推动资源节约战略的实施，还有助于推动资源调查、实施资源保护， 推动资源储备、资源替代、资源贸易、资源合作，推动资源外交等战略的实施，提高资源外交的保障力。

三是激发企业活力、增加就业机会的动力源泉之一。

全面推进资源利用效率的提升，从社会维度来看，将可能创造更多的就业机会。因为提高资源利用效率要求增加原材料的循环利用率，延长产品的使用寿命，增加产品与服务的供给力度。这必然有赖于一系列针对产品生产、保养、维修、服务以及再利用活动的密集劳动的投入。实际上，供应链的全过程都可能创造更多的就业机会，当然也孕育着巨大的商机。与此同时，技术创新是经济增长的源泉，也是实现可持续发展的必要条件。在资源约束与环境压力的市场条件下，企业技术创新已经由简单地提高劳动效率和资源利用效率扩大到节约资源、保护环境。尤其在大众创业、万众创新背景下，提升资源利用效率将促使企业采用新技术、新生产流程和新管理方法，更有效地运用原料、能源， 甚至人力等资源，降低生产成本， 提高产品价值。这其中也酝酿着巨大的财富和商机，尤其在污染控制与管理、废物收集与处理、可再生能源和资源再生利用等领域，必然会带来更多经济增长机会，对优化投资结构、培育消费需求、推动自主创新、加快结构调整、促进产业升级具有重要意义。

四是参与甚至引领全球资源革命的必然选择。

我国资源利用效率与世界水平差距很大， 仍处于资源效率最低的国家之列，土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况已对经济发展构成严重制约。据经济合作与发展组织（ O E C D ） 测算， 2018年中国能源产出率为美国的77%，德国的49%，日本的54%。2 0 1 8 年我国非能源资源产出率（单位直接物质消耗的GDP产出） 0.67美元/千克，仅相当于美国的10%，德国的14%，日本的8%。不难发现，我国经济社会发展对能源和其他物质资源的依赖比发达国家要大很多，且这种外延扩张型的经济发展模式和要素投入的高增长状态并不能长期维持下去， 因此我国应比发达国家更加重视全面提升资源利用效率。

当前及未来一段时间，我国仍是全球资源需求大国，中国资源效率大幅提升必将为全球资源环境可持续发展作出巨大贡献。根据《BP世界能源统计年鉴》及自然资源部数据，2018年中国能源消费占全球23.6%，粗钢消费占全球49%，铜占53%，铝占56%，均居世界第一。预计中国能源需求高峰期将在2035年左右到来；粗钢需求平台期将持续10年左右，年均铁矿石需求9—10亿吨（标矿）；未来20年，铜资源累计需求量2.5 亿吨，是过去60年消费总和的3.3 倍；铝资源需求量3.7亿吨，是过去60年的3.7倍。强劲的资源需求为我国提升资源利用率提供了机遇和挑战，我国全面提升资源效率势必对全球资源需求产生深远影响，以中国为首的发展中国家也必将在未来世界资源革命（资源革命实质就是以注重自然资本效率为逻辑起点，通过技术和制度创新，进而推动资源开发和利用方式变革，提升资源利用效率，实现可持续发展）中起到积极的引领和带动作用。

政府与市场齐发力，共促资源效率全面提升

全面提升资源利用效率，推动我国绿色发展实现新进步，须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，还要更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好地结合。

（1）深化对全面提升资源利用效率的认识

首先，要充分认识到在当前技术创新步伐不断加快背景下，提高资源利用效率是化解经济发展和资源环境矛盾的一个重要途径。要重视资源稀缺性问题，充分意识到依托新技术融合在全社会提高资源利用效率是经济发展的机遇而非制约，对我国加快转变经济发展方式、推进生态文明建设意义重大。其次，要充分意识到提高政府对资源效率的重视力度，核心就是要促进资源效率政策的主流化。鉴于发展经济和消除贫困一直以来是我国最大的任务，我国长期的经济政策往往是以增加经济系统的一次物质吞吐量来实现经济增长，对自然资源只重视其经济价值而不顾及其生态和社会价值。一个国家资源效率的总体水平，取决于主流的经济战略与政策在多大程度上促进还是遏制资源效率的提升。同时，要在社会范围内多渠道、多方式进行有利于全面提升资源利用效率的思想变革。包括向企业灌输资源效率理念，鼓励企业推进新技术融合，并将这一理念融入企业的组织文化和内部激励系统中；引导社会向自然资源恢复和扩大自然资源存量领域投资；让全社会意识到资源稀缺性问题，引导公众在选择商品时以资源利用效率作为判断价值的标准， 并且转变产品“拥有”的观点，转向购买产品“服务”。此外，还要积极开展新技术与资源依赖性行业融合的试点示范项目并对不可持续的生产和消费行为的风险开展成本收益分析。在研究和实践基础上，将有关成果加以广泛宣传，提高对资源利用效率以及产品全生命周期环境影响和资源能源消耗成本的认识。

（2）尽快制定并实施中长期资源效率提升计划

加快制定并实施中长期资源效率提升战略规划。以提升资源利用效率为核心，以加快新技术与资源生产和消费行业深度融合为主线， 坚持市场主导与政府引导、立足当前与着眼长远、整体推进与重点突破等思路，并结合我国资源国情兼顾国际接轨，尽快制定并实施中长期资源利用效率全面提升计划（如资源效率战略规划2035、资源强国战略2050等），提出易于向公众交流的资源效率中长期倍增目标，资源供给目标、消费目标、体制改革目标、技术创新目标、国际合作与全球治理目标等，形成清晰的方向感和在长期效益上的聚焦；并进一步将资源效率目标同主流的经济和部门发展战略更好地结合，以增强不同政策议程之间的协同作用，进一步推进资源效率政策的主流化。

明确资源效率提升战略的重点领域。在资源消费领域，重点突出产业结构战略性调整，包括提升以服务为导向的第三产业比重和对高消耗、高排放的第二产业进行减物质化的技术改造和提升，积极发展服务和流通经济，运用生态学模式重新设计工业，依托现有最佳实用技术，淘汰落后技术、推动产业升级；同时抑制不合理消费，实施总量控制和效率红线管控等，最大限度提高资源利用效率；在资源供给领域，注重依托新技术，加快供给侧改革，形成多元供应的局面， 加快储运配基础设施建设，尤其注重发展绿色建筑和节地、节能、节材、节水的城市基础设施建设；在资源技术领域，以安全、高效、经济、绿色为方向，注重信息技术、纳米材料科学、生物学和工业技术融合，大力推进资源替代、优化、虚拟化、再循环、浪费消除等技术创新；在资源体制领域，注重旨在促进新技术融合的顶层设计，进一步健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，推动全民所有自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责的统一行使，促进资源利用效率提升；此外，要积极参与资源全球治理与国际合作，尤其是绿色技术领域的合作，增强我国在全球资源领域的综合竞争力和话语权。

（3）营造良好的政策与市场环境

一要进一步严格和强化节水、节能、节地、节材、节矿以及资源再生利用、废弃物处理等方面法律法规标准。进一步强化资源刚性约束，明确资源节约、转化、污染预防、废物减排与循环利用的政策目标，尤其鼓励新技术、新材料、新能源在资源生产和消费领域的应用，加快资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，加速循环经济转型和资源效率提升。二要进一步深化资源领域改革与开放。进一步完善市场经济体制，深入实施新一轮高水平双向开放战略，充分发挥市场作用，尤其是其作为配置资源的决定性作用以及企业和社会作为投资源泉的作用，引导企业加大研发投入、进行技术和商业模式创新；政府更重要的目标是公平地制定和执行规则，最大限度地消除各种有形和无形壁垒，尝试在资源全领域建立以负面清单为核心的投资管理制度， 充分利用国内外资本和先进技术经验，加大在资源勘查、开发、转化、替代、综合利用和二次循环利用等领域合作。健全自然资源资产产权制度和法律法规，加强自然资源调查评价监测和确权登记。三要进一步完善资源领域配套制度改革。政府要加快资源税费制度改革，进一步理顺税费金等关系，加快建立健全符合世界标准又适合我国国情的税费政策，为中外投资者和地区之间创造平等的竞争环镜，促进技术引进和创新；进一步理顺资源价格形成机制，强化垄断环节政府监管，使其真实反映稀缺程度和外部性成本，促进绿色技术应用竞争力提升；取消对环境有害的财政补贴，特别是对化石能源、农业用水和工业用水的财政补贴，取消电价、气价交叉补贴，促进绿色技术和产业发展；建立公开公平公正的资源配置政策和权益保障制度，为投资者提供公平竞争的机会。四要加大公共政策引导与支持力度。积极提供关于产品与服务环境影响的可靠信息，在关键行业先行先试；鼓励绿色公共采购，充分发挥好机构消费者尤其是政府采购的作用，有针对性地投资基础设施， 加大公共投入示范和对新技术新产品的引导作用。

（4）加快研究并构建具有中国特色且以注重自然资本效率为主要特征的绿色经济发展理论

推进全面提升资源利用效率要求不仅要注重劳动和资本生产率，更要关注和重视生态效率视野中的自然资本问题，尤其是技术进步对资源效率的促进作用，这是传统经济增长理论所忽视的；包括发展经济学在内的经济学大家族， 迄今为止主要是西方经济学家的贡献，主要是对西方发达经济体的经济发展历程、发展经验、发展规律和发展模式的提炼和总结；同时，目前国际上关于绿色发展和资源效率的理论和战略研究也主要关注发达国家，这些国家已基本实现工业化、城市化和现代化，与发展中国家国情差异极大。作为国土面积、人口规模、经济规模等均居世界最前列的最大发展中国家，理应为丰富世界经济学理论与实践作出应有的贡献。

鉴于我国在较短时间内实现了工业化，目前正着力协同推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化、信息化和绿色化发展，特别是面向未来系统地提出了包括绿色发展在内的五大发展理念，亟待在系统总结自身发展历程、实践探索和成功经验的基础上，从自然资本效率问题着手，加快研究并构建符合中国国情、彰显中国特色、基于中国经验的绿色发展经济学理论体系，推进传统经济增长理论与生态经济学理论的融合发展。

（5）加快基础设施等相关保障体系建设

全面提升资源利用效率需要有完善的保障体系支撑，其中组织领导、基础设施、统计核算和人才培养是关键，而目前我国在这些方面还十分欠缺。为此，建议一要加强对资源效率提升战略的顶层设计。世界很多国家都将提高资源利用效率作为经济发展总体战略的优先领域并纳入顶层设计。鉴于在我国推进资源效率提升跨部门特点明显，需要有一个强有力的协调机构发挥协同作用，强化其对中国资源效率战略的统筹谋划， 增强不同机构之间的行动一致性。二要强化基础设施支撑保障。综合考虑我国人口、国土、资源时空分布等国情， 突出重大基础设施建设对资源配置的重要作用，在强化论证的基础上，及时布局重特大水利、运输通道等工程，增强资源支撑力，内涵式拓展中华民族的生存空间。三要建立健全规范的资源效率核算制度体系。重点创新完善我国绿色发展尤其是资源效率统计制度、监测制度、核算制度、报告制度、结果处置制度、账户平衡制度等，尽快构建适合我国国情且能与国际接轨的资源核算框架，统筹提升基础能力；同时研究开发有关评估方法，提供衡量的标准方法和通用信息，推动我国可持续发展的研究和政策制定。四要加强人才培养和国际合作交流。加强资源效率相关人才发展统筹规划和分类指导，加大专业技术人才、经营管理人才、技能人才和创新人才的培养力度。积极推进产学研结合，建立人才激励机制，加大引智力度，健全人才流动和使用的体制机制。同时，加强国际合作交流，尤其加强同OECD国家或相关组织开展资源利用效率相关研究的合作和人员的互访。