绿色生态是陕南的最大财富和最大优势。陕西要在生态大保护严保护的基础上，把生态约束变为生态优势，把绿色生态资源变为绿色经济发展要素，积极推进陕南三市创新型绿色产品产业集群建设，打造区域生态保护与绿色高质量发展的标杆样板，以创新型绿色产业链价值链推动陕西追赶超越新发展，形成绿色发展的现代化经济体系的陕西高地。

一、问题现状

1.生态保护方面国家财政转移支付严重不足

国家生态保护方面财政转移支付，目前陕南三市按市拨付，每市每年9亿元左右，基本按每县1亿元款项安排。根据我们对柞水县秦岭国家生态功能区保护所需费用的研究，仅用于河流水系水质达标的污染治理费用就需要每年支付约3亿元，加上开发限制、生态恢复和植被保护等，每年生态保护专项支出需要8亿元（各县有较大差别）。

2.国家推进生态文明建设的绿色金融支撑体系待建

绿色金融支撑体系是国家层面推进生态文明建设的重要制度举措。目前国家尚未形成对相关金融主体如财政、银行、保险、证券、信托、基金、债券、平台、企业等的绿色GDP考核指标体系和目标任务，使生态保护地区缺乏国家维度的制度性金融投入的持续支持。

3.省际区域间市场化多元化生态补偿机制没有建立

目前我国生态补偿试点多数是由生态保护区和受益区的上级政府牵头，通过行政手段推动两者之间开展生态补偿工作。在实际操作中，这种补偿模式往往存在补偿标准偏低、生态保护区利益得不到保障的情况，如“南水北调”丹江口水库70%水源来自陕南三市，但受益地京津等每年支付的对价很少，每市年约1亿元，远远少于保护地的投入，一定程度上弱化了生态保护区保护生态的积极性。

4.优质绿色产品营商和创新型生产经营人才缺少

表现在招商引资、招才引智、涵养支持龙头企业、培养大批“专精特新”小微企业、发挥企业家精神和工匠精神、经营创新发展能力提升等方面人才不足。

5.区域绿色地理标识和产品品牌的知名度商品化不高

目前陕南三市区域县域没有形成一个持续滋养、生发、凝炼、挖掘、塑造、提升的地方绿色地理标识和知名产品品牌的营商环境和制度体系，区域绿色地理标识和产品品牌的知名度和商品化收益不高。许多地方政府在这方面的工作随机性随意性比较强，没有充分发挥生态系统服务价值实现的作用。

6.绿色现代化经济体系不强

陕南三市普遍存在小微大中企业和企业家精神发展滞后，绿色发展的产业集群和产业体系不强，现代化绿色经济体系的生产方式生活方式和产业链价值链初级等问题。

二、原因分析

1.国家生态保护财政转移支付不足的原因

随着国家生态保护力度的加大，生态保护地区的相关支出大幅度增加，同时原来的生态保护财政转移支付政策，没有充分考虑经济社会发展以及通货膨胀等因素，导致了陕南三市生态保护相关支出大幅度增加，而通过生态保护的财政转移支付款项又大量缩水，对地方财政形成巨大压力，影响地方社会民生、秦岭生态保护和国家生态安全。

2.国家绿色生态金融支撑体系亟待建立的原因

陕南三市由于实行最严格的生态保护，关停了大量的矿产资源和化工类企业，同时又不能发展与生态保护水源地保护相冲突的工业企业等，使陕南三市的工业化和经济财政税收受到巨大的制约和影响。根据我们对商洛市财政税收的研究，2019年全市地方财政税收完成20.96亿元，不足全省的1%，财政自给率7%。这说明秦岭生态保护与区域经济发展存在着阶段性的较大负相关。

3.市场化多元化生态补偿机制没有建立的原因

目前生态保护补偿主体和客体的权利义务关系没有很好厘清，“谁受益、谁补偿，谁保护、谁受偿”的原则没有有效执行，形成了投资、受益和收益区域的不一致，如“一江清水送京津”就是一个典型案例，湖北丹江口水库70%的水源来自生态和水源保护区域的陕南三市，受益区域是京津等地，而主要收益区域却以湖北和河南为主，形成了区域间在投资、受益和收益的错配，不符合市场经济的规律，不利于国家整体的生态环境保护和生态文明建设。

4.优质绿色产品营商和创新型生产经营人才缺少的原因

陕南三市在绿色发展创新人才方面，普遍存在在传统产业锁定、传统营销路径依赖、新兴绿色产业内需疲软、绿色生态资源价格与价值低估扭曲等难题，政府作为、绿色财政金融、企业家精神、创新人才技术和市场经济运行等，尚未形成在国家绿色创新的战略目标下实现跨越式发展的高效全元素生产率。

5.区域绿色地理标识和产品品牌知名度商品化不高的原因

陕南三市各县普遍存在缺少持续提升现有绿色品牌标识知名度的机制，在新的绿色产品业态产业工艺、标准和监管等方面有创新待加强，绿色产品的价格利润和产业链价值链市场拓展等不足，同时多渠道多形式宣传推介营销的效能不高等。

6.绿色现代化经济体系不强的原因

在确立企业市场主体地位、营造崇尚企业家精神创新发展、包容失败、支持企业发展的政策举措等方面举措力度不够；在区域绿色发展的产业集群和产业体系构建，以绿色生产方式生活方式和产业链价值链构建现代化经济体系方面，认识思路和探索实践都不足。

三、对策建议

国家政策举措和陕南三市区域内生增长高质量发展，两个层面各三条共六项政策建议。

1.积极推动国家出台《国家秦岭生态功能区财政补偿转移支付办法》

陕西省要以维护国家生态安全的担当，抢抓国家生态补偿转移支付政策制度调整机遇，积极申请呼吁诉求，推动国家层面出台《国家秦岭生态功能区财政补偿转移支付办法（意见）》。实现中央财政加大对森林、草原、湿地和重点生态功能区的转移支付力度，健全国家纵向生态补偿机制，增强财政金融对陕南三市经济绿色发展的作用，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。

2.推动国家颁布《关于推进生态文明建设的绿色金融支撑体系的实施办法》

通过国家意志，推动相关金融主体如财政、银行、保险、证券、信托、基金、债券、平台、企业等，引导工商资本和金融资本参与绿色生态建设，开发绿色特色金融产品，推进绿色资产标准化，挖掘创造绿色资本，创新绿色金融服务，打造区域绿色特色金融模式，优化提高生态补偿资金使用效益，建立区域发展绿色生态经济投融资体制，建立健全绿色金融体系，支持绿色产业发展，与陕南的青山绿水这些“绿色资本”耦合互动，生成基于秦巴山地资源禀赋的“绿色金融”共同体，形成经济优势互补和高质量发展的区域经济布局。

3.积极向国家呈报《关于建立健全我国市场化多元化生态补偿机制制度的报告》

贯彻落实十九大报告“要建立市场化、多元化生态补偿机制”的精神，推进国家加快建立生态保护地区和受益地区的横向的市场化多元化生态补偿机制制度；要使保护区和受益区成为独立的市场主体，享有对等的市场地位，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面；建立流域下游地区对上游地区提供优于水环境质量目标的水资源予以补偿的机制，可以是资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式，有助于提升生态保护地区的积极性。

4.建立健全优质绿色产品营商和创新型生产经营人才的生成发展体制机制体系

在制度安排、技术创新、市场培育、基础设施、系统整合与商业运作等方面，以涵养培育生成优质绿色产品、大批“专精特新”小微企业和生产经营人才等为导向，推动政府、企业、社会形成发展合力，实现陕西省追赶超越发展的全元素生产率高效优化的陕南高地。

5.打造唱响区域知名绿色地理标识和产品品牌

区域知名品牌标识体系是动态发展变化的系统。陕南三市各县都有基于资源禀赋和比较优势的特色产品产业乃至集群和产业链。此处以柞水县为例。

（1）打造秦岭“和合南北，泽被天下”中华文明标识

（2）打造秦岭国家中央公园核心区最美县域

（3）打造国家南水北调中线重要水源涵养区“美丽柞水”

（4）打造国家生态文明建设示范县

（5）做大柞水“小木耳大产业”地理标识品牌

（6）打造国家全域旅游示范县

（7）打造中心城市群带旅游休闲的重要目的地

……

6.全力推进陕南绿色现代化经济体系发展

（1）企业发展方面，坚持企业市场主体地位，营造崇尚企业家精神创新发展的营商环境，包容失败，大力支持企业发展和龙头企业上市，生成区域经济高质量发展的伟大企业家群体和伟大企业集群。

（2）以绿色引领，创新驱动，人才为基，建设区域绿色发展的产业集群和产业体系。

（3）以创新充分发挥绿色生态资源的比较优势，实现经济效益和生态效益的最优化，加快形成绿色发展方式，构建绿色生产方式生活方式和产业链价值链的现代化经济体系。

陕南的最大财富和最大优势是绿色生态。陕南三市要深刻领悟诠释“绿水青山既是自然财富也是经济财富”的理论真谛，变生态约束为生态优势，变绿色生态资源为绿色经济发展要素，加快推进绿色生态发展步伐，勇立绿色生态建设推动区域经济高质量发展潮头，为陕西省经济社会追赶超越和国家生态文明建设作出新贡献。