党的十九届五中全会作出了“能源资源配置更加合理，利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善”的决策部署。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调“全面提高资源利用效率；落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，锚定努力争取2060年前实现碳中和”。国务院印发的《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》提出“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，确保实现碳达峰、碳中和”。实现碳达峰碳中和，大幅降低温室气体排放，不仅要加快实现能源利用结构优化和能效提升，还要促进经济社会发展的全面绿色转型，全面提高资源利用效率。开展资源综合利用是我国深入实施可持续发展战略、建立健全绿色低碳循环发展经济体系、实现碳达峰碳中和目标的重要途径之一。

大宗固体废弃物（以下简称“大宗固废”）是资源综合利用的核心领域。近日，国家发展改革委联合科技部、工业和信息化部、财政部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、农业农村部、市场监管总局、国管局印发了《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》（发改环资〔2021〕381号，以下简称《指导意见》），是“十四五”期间推动大宗固废综合利用、提高资源利用效率、降低碳排放实现碳达峰碳中和的重要文件。《指导意见》从提高利用效率、推进绿色发展、推动创新发展、实施资源高效利用行动等方面入手系统谋划大宗固废综合利用工作，具有很强的针对性和指导性。

一、开展大宗固废综合利用，是提高资源利用效率的重要领域，有助于推动碳达峰碳中和目标的实现

固体废弃物主要指国民经济生产生活过程中产生及废弃的固态废弃物，包括一般工业固废、农林废弃物、生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾和污泥等百余个品类，据统计，2019年，我国各类固体废弃物的产生量约为100亿吨。其中，煤矸石、粉煤灰、尾矿、工业副产石膏、冶炼渣、建筑垃圾和农作物秸秆等七类固体废弃物的年产生量均在1亿吨以上，可谓量大面广、环境影响突出、利用前景广阔，因此被称为“大宗固废”，是当前开展资源综合利用的关键领域。有数据显示，2019年，我国大宗固废总产生量约为62亿吨，占全部固体废弃物总量的62%左右。目前，大宗固废累计堆存量约600亿吨，年新增堆存量近30亿吨，占用了宝贵的土地资源，造成水-土-气复合污染突出，成为诱发环境和安全问题的主要因素之一。

同时，我们要用科学和理性的视角正确认识大宗固废，开展大宗固废综合利用对节约和替代原生资源、有效减少碳排放等具有显著的协同效应。一方面，大宗固废具有污染特征，特别是我国当前所处的发展阶段、资源禀赋和能源结构等客观因素，决定了未来一段时期内，我国大宗固废的产生量仍将持续刚性增加，带来了一定的治理压力。另一方面，我们还应看到，大宗固废有着明显的资源特征，如，农作物秸秆有丰富的营养成分和利用价值，两吨秸秆所蕴含的营养成分相当于一吨粮食，所蕴含的热值大约相当于一吨标煤；粉煤灰、煤矸石、工业副产石膏、尾矿废石、建筑垃圾等已成为了天然矿产资源的重要补充，在多数场景下，利用大宗固废制备建材，能有效减少开采、运输、研磨等环节，综合减排效益十分显著。中央财经委员会第九次会议指出，“十四五”是碳达峰的关键期、窗口期，新形势下，《指导意见》的出台，对推动大宗固废综合利用产业实现新发展、支撑提高资源能源利用效率，特别是有效减少原生矿产资源开采，协同支撑碳达峰碳中和目标愿景，具有重大意义和深远影响。

二、系统施策，推进大宗固废综合利用产业高质量发展，是实现碳达峰碳中和的有力手段

为实现“十四五”大宗固废综合利用目标，发挥大宗固废综合利用对碳达峰碳中和目标实现的协同作用，《指导意见》从提高利用效率、推进绿色发展、创新发展模式三大方面提出大宗固废综合利用重点任务。

一是提高大宗固废资源利用效率。针对综合利用率较低的尾矿、钢渣、赤泥等品种，需进一步拓宽综合利用途径，继续推广综合利用产品在建筑材料等领域的利用，不断探索规模化利用渠道，以扩大综合利用规模。按《指导意见》的实施目标，预计“十四五”期间累计综合利用尾矿约20亿吨，冶炼渣约15亿吨。其中高炉矿渣作为水泥掺和料，与传统水泥生产过程相比，每生产1吨水泥可节约50%的能源消耗，减少44%的二氧化碳排放；钢渣替代15%左右石灰石质原料生产水泥，单位水泥二氧化碳排放量比常规生产减少10%。可见大宗固废综合利用率的提高，可有效降低碳排放。针对综合利用率较高的煤矸石、粉煤灰、农作物秸秆等品种，需在扩大利用规模的同时，通过生产绿色建材、高效提取有价组分、发展清洁能源等途径提高综合利用质量，实现大宗固废的规模利用与高值利用、存量消纳与增量控制的良好局面。如通过健全收储运体系、扩大清洁能源利用规模、拓宽原料化利用途径等，将逐步实现秸秆综合利用产业提质增效。

二是推进大宗固废综合利用绿色发展。实现碳达峰碳中和目标，转变发展路径是根本，降碳是关键。对于产废行业，加快绿色转型，对实现碳达峰碳中和目标意义重大。《指导意见》提出推进产废行业绿色转型，实现源头减量。通过开展绿色设计、发展绿色矿业、开展重点行业绿色化改造、推动大宗固废产生过程自消纳、在工程建设领域推行绿色施工等途径实现大宗固废的源头减量。如山东能源新汶矿业集团有限责任公司通过推行绿色矿山建设，围绕“源头消矸、过程降矸、环节减矸”，持续推进矸石充填置换煤炭技术研究，实现了从矿井开拓延深、采区设计到工作面巷道优化、覆盖生产全过程的绿色开采，真正实现煤矸石的源头减量和过程控制。对于利废行业，《指导意见》提出推动利废行业绿色生产，强化过程控制。利废行业要通过不断提升技术装备水平、加快整治小散乱污企业、推行大宗固废绿色运输、鼓励企业开展清洁生产审核等，实现大宗固废综合利用的全流程管理，减少二次污染的产生。如山东琦泉集团首创高温超高压中间再热机组，将农林废弃物通过燃烧产生的水蒸气推动汽轮机做功，经发电机转换为绿色电力；剩余水蒸气冷却成水循环利用，余热提供清洁取暖；剩余的底渣制作成环保新材料，过程中产生的二氧化碳通过光合作用回归农作物，整个过程无废弃物和二氧化碳排放，构建了零排放的循环经济产业链。

三是推动大宗固废综合利用创新发展。创新是引领高质量发展的第一动力，实现碳达峰碳中和目标，离不开创新驱动和引领。《指导意见》就大宗固废综合利用创新发展进行部署。一是提出创新综合利用模式，在煤炭、矿山、钢铁冶金、建筑建造、农业等领域推动形成可复制、可推广的综合利用新模式，如贵州省和四川省德阳市推行的磷石膏“以渣定产”模式，倒逼有关企业加快磷石膏综合利用和绿色化升级改造步伐，取得显著效果，2019年德阳市磷石膏综合利用率达到124.5%，同比增长17.5%。二是创新关键技术，科技创新是实现经济社会发展和碳达峰碳中和目标的关键，《指导意见》提出将综合利用关键技术纳入到重点研发计划中，推广一批成熟的大宗固废规模化、高值化利用技术，组织修订资源综合利用技术政策大纲。如科技部启动了重点研发计划“固废资源化”重点专项，聚焦磷石膏综合利用难题，多方位部署系列科技项目，重点攻克大规模综合利用技术，建成系列示范工程，带动重点区域新增消纳磷石膏能力的提升。三是创新协同利用机制，通过建立跨区域产品标准共享共用机制、跨区域多部门联动政策机制，解决制约产业协同和区域协同发展的关键瓶颈问题，如山西省通过制定铁水联运方案，将粉煤灰外运到京津冀、长三角等地区，三年内粉煤灰外运量达到1000万吨，实现山西固废综合利用的新突破。四是创新管理方式，《指导意见》提出以信息化、智能化手段为支撑，推动大宗固废综合利用产业提高信息化管理水平，促进大宗固废综合利用率的整体提升。

三、实施高效利用行动，不断提高大宗固废综合利用效率，是实现碳达峰碳中和的重要举措

企业是实现碳达峰碳中和目标的关键主体，基地是实现碳达峰碳中和目标的重要平台，为进一步抓好重点任务落实，有力推进大宗固废综合利用产业发展，《指导意见》部署了四方面高效利用行动。

一是骨干企业示范引领行动。骨干企业是大宗固废综合利用产业高质量发展的领头羊，通过骨干企业的带动引领作用，带动上下游产业协同发展，全面激活产业链。如宝武集团环境资源科技有限公司，已具备5700余万吨固废资源综合利用处置规模，通过“固废不出厂”模式的推进，实现全厂固废100%综合利用；北新集团自主开发100%利用工业副产石膏为原料生产纸面石膏板成套工艺配方和技术装备，打破国外技术垄断，率先在国内推广应用，每年可消纳工业副产石膏约2500万吨，折合减排二氧化硫约900万吨，减少碳排放约400万吨。

二是综合利用基地建设行动。在总结大宗固体废弃物综合利用基地、工业资源综合利用基地建设试点经验的基础上，围绕国家重大发展战略，继续扩大基地建设范围，切实推动大宗固废资源综合利用产业健康可持续发展。如安徽淮北市通过采取促进产业集聚发展、提高企业科技创新能力、推进典型固废重点项目建设等措施，2019年大宗固废综合利用率达到95%，综合利用量为1622万吨；河南省渑池县以提升资源利用率为目标，积极开展资源综合利用产业绿色转型，培育县域经济社会发展新增长极，2020年综合利用大宗固废370多万吨。

三是资源综合利用产品推广行动。以粉煤灰、煤矸石等为原料生产的新型墙材，可降低能源消耗、减少原生资源的开发利用、减少二氧化碳排放，如安徽省通过发展新型墙体材料，近十年实现了节地41万亩，节约标煤1517万吨，综合利用固体废弃物10495万吨，减少二氧化硫排放21万吨，减少二氧化碳排放3793万吨。使用以秸秆为主要原料生产的纸浆，有利于节约木材消耗、减排温室气体，如山东泉林纸业的20万吨纸浆生产线，年可节约木材90万方，约6万公顷森林植被，这些植被年可产氧气约145万吨，吸收二氧化碳约164万吨，减排温室气体效果显著。与普通建材和纸浆相比，综合利用产品质量基本一致甚至更好，但是总体成本较高，需进一步加大推广力度，在政府绿色采购、绿色生活创建、绿色建筑、乡村建设等方面加大综合利用产品的应用和推广，逐步形成综合利用产品安全、可靠、环保和耐用的应用氛围。

四是大宗固废系统治理能力提升行动。大宗固废综合利用产品标准体系暂不完善、统计基础薄弱，且综合利用认定取消后，综合利用产品的税收减免略受影响，因此，《指导意见》从完善标准、加强统计、开展评价等多方面对大宗固废治理能力提出要求，提出大宗固废治理能力提升路径。如粉煤灰标准涉及电厂、建材、道路等方面，但缺少高附加值产品、规范等方面的标准，通过完善粉煤灰综合利用标准体系、制定综合利用产品标准，可进一步促进粉煤灰综合利用技术进步和综合利用产品的推广应用。

除此之外，《指导意见》还提出加强组织协调、强化法治保障、完善支撑政策、加强宣传推广等措施，保障重点任务的顺利实施。习近平总书记提出“要在严格保护生态环境的前提下，全面提高资源利用效率，加快推动绿色低碳发展”“要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标”。通过《指导意见》的实施，2025年将实现大宗固废综合利用能力显著提升、产业体系不断完善、技术创新体系逐步建立、制度体系基本完善的目标，形成大宗固废综合利用产业高质量发展的新格局，有力推动碳达峰碳中和目标的实现。